道可特解读 | 体育协会在行政诉讼中的主体地位和责任承担问题研究

摘要：近些年国家重视体育事业的发展，无论从竞技体育、全民健身还是体育产业都发生了翻天覆地的变化，但随之而来的纠纷也越来越多。道可特律师事务所公司业务团队将以中国足协为例，试阐述体育协会在行政诉讼中的地位及相关责任承担，并论述我国的现行体育纠纷诉讼解决机制的不足以及进一步完善的措施。

【案例引入】

2001年10月16日，中国足协做出足纪字（2001）14号《关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》（简称“14号处理决定”）。该决定第一项处罚包括取消长春亚泰足球俱乐部升入甲A资格，第四项处罚是取消足球队2002年、2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格。原告不服“14号处理决定”，于2001年10月19日和11月10日两次向中国足球协会提出申诉状，中国足球协会未能在法定的时间内答复。2002年1月7日，长春亚泰足球俱乐部及其教练员、球员向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。二中院审查后，认为该起诉不符合行政诉讼规定的受理条件，遂于2002年1月23日，做出（2002）二中行审字第37号行政裁定书，以长春亚泰及其教练员、球员对中国足协提起的行政诉讼“不符合法律规定的受理条件”为由，裁定不予受理。2002年1月28日，亚泰俱乐部决定向北京市高级人民法院提出上诉，请求撤销北京市第二中级人民法院的裁定，并依法裁定受理本案。

一、我国处理体育纠纷的主体

我国虽没有独立的专门意义上的体育仲裁机构，目前做体育仲裁性质的机构是附属于体育行业主管部门的。在中国足球领域，是由足协纪律委员会和诉讼委员会来负责解决足坛内纠纷，并对违法违纪事件进行调查和作出判罚的。以足协为例，目前可以行使纪律处罚权与纠纷处理权的机构有：

（1）中国足协会员大会，根据《中国足球协会章程》第15条第（一）款的规定，会员大会有权决定暂停期会员资格。另外，取消会员资格，应当获得3/4以上与会会员同意。

（2）中国足协执行委员会，执委会是中国足协会员大会的执行机构。执委会有权决定临时暂停会员资格的处罚决定，并立即生效。如执委会未解除该处罚，则处罚有效期可持续到下次会员大会召开时结束。

（3）中国足协纪律委员会，根据《中国足球协会纪律准则》第8条的规定，在中国足球协会主办的比赛中出现的违规违纪行为，由足球协会纪律委员会负责审核处理。

（4）中国足球协会仲裁委员会，根据《中国足球协会章程》第50条的规定，中国足球协会仲裁委员会是中国足球协会的仲裁机构，为足协的分支机构。负责处理协会管辖范围内与足球运动有关的行业内部纠纷。该仲裁机构并非独立的司法机构，而是足协会一个分支机构，仲裁委员会的组成、管辖权和仲裁程序都是由中国足协的执行机构——中国足协执行委员会做出的。

二、体育协会的法律地位

以足协为例，根据《中国足球协会章程》，足协是根据《中华人民共和国民法通则》所成立的专项体育社团法人。所以在法律上，中国足协是社团法人，而非政府机关。中国足协有三类会员：会员协会，会员俱乐部，以及个人会员。根据《中国足球协会章程》第十条的规定，凡按照《中国足球协会俱乐部章程》建立的、拥有职业队的俱乐部在中国足球协会批准注册后，成为中国足球协会会员俱乐部。足球俱乐部的法律地位是企业法人。

但另一方面，中国足协是全中国唯一的足球专项体育社团法人。对上，接受中华全国体育总会和民政部的业务指导和监督管理，对下，对其所有会员有权依据法律和自身的章程行使管理职权。可以说，在足球这一行业，中国足协是享有垄断性管理职权的行业自治组织。而且中国足协作为唯一的一个足球单项体育协会还行使一些法定权力。首先，中国足协根据中华人民共和国体育法的规定对足球项目的运动员实行注册管理。只有经注册的运动员，才可以根据国务院体育行政部门的规定，参加有关的体育竞赛和运动队之间的人员流动。其次，中国足协根据体育法的规定管理中国足球运动的普及与提高，并代表中国参加相应的国际单项体育组织。第三，中国足协根据体育法的规定对在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，按照中国足协章程的规定给予处罚。由此可见，中国足协并非普通的社团法人，而是由全国性法律授权，行使法定权力的社团法人。

三、体育协会是否能够作为行政诉讼主体？

1. 一种观点认为足协具有行政诉讼主体资格，可以成为行政诉讼被告。原因如下：

以上述案例为例，足协对球员及俱乐部做出处罚决定为例，足协与球员、俱乐部为管理与被管理的关系，而非上级（足协）处理下级员工（球员、俱乐部）的上下级关系。中国足协在此处行使的是一种具有强制性、单方性、非平等性和管理性的行政职权。

中国足协做出的“14号处理决定”的权力来源于国家法律授权，即《体育法》第31条第3款“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”的规定。因此从本质上讲， 中国足协是在行使国家行政管理职权，“14号处理决定”是具体行政行为。

2. 另一种观点认为足协不具有行政诉讼主体资格，即本文案例中二中院的观点。认为中国足协不是国家行政机关，所做出的处罚决定不属于具体行政行为，不是行政诉讼的受案范围。

3. 体育协会行使权利具有多种属性角色

（1）仍以中国足协为例，中国足协享有制定内部章程、规约权，吸纳新会员、获取会费权等等，这些权利是其作为社团法人享有的权利，不能视为是行政权力。

（2）作为民事主体，中国足协享有进行必要民事活动的权利，例如签订民事合同、转让资产、申请商标、接受捐赠等，足协在进行这些活动的过程中，可以作为诉讼主体行使相应权利或承担相应法律责任，中国足协这些权利也不是公权力。

（3）中国足协依据行业规范享有对足球运动项目管理的权利，对违反章程规约的会员进行处罚的权利，则具有行政权力性质。

四、现行体育纠纷诉讼解决机制的完善

要充分发挥诉讼解决体育纠纷的重大作用，就必须改革与完善现行体育纠纷诉讼解决机制。通过上述分析不难发现，影响诉讼发挥作用的原因主要来自两个方面: 一是体育纠纷自身特点的要求; 二是司法体制方面的原因。因而，改革应对症下药， 针对现行体育纠纷诉讼解决诉讼机制的不足，应着手进行以下几个方面的完善。

（1） 明确体育诉讼解决纠纷的范围与类型。具体地说，就是通过体育法及相关法律明确规定哪些体育纠纷可以起诉， 哪些不能起诉; 如果能够起诉， 应提起什么类型的诉讼。不同的诉讼解决的纠纷不同。对于平等的民事主体之间发生的体育纠纷， 如体育合同纠纷、一般的民事侵权纠纷应提起民事诉讼。

但如果体育纠纷的程度达到了犯罪， 如比赛中裁判收受贿赂吹“黑哨”、运动员之间的恶意伤害等，构成了犯罪，应提起刑事诉讼，追究其刑事责任。对于以上两种诉讼解决纠纷的范围在理论界、实践部门都没有争议， 目前体育诉讼中争议较大的是对与行政诉讼解决体育纠纷范围的认定。行政诉讼主要解决的是行政主体在管理行政相对人的过程中产生的争议。如果某个体育行会依法处罚了某个运动员， 该运动员不服， 他能否提起行政诉讼？有学者认为，这种争议不能提起行政诉讼，因为体育行会不是行政机关，他的行为只能是一种 “准行政行为”。这就涉及到对运动员身份以及他与体育行会之间的关系的认定。根据行政法法规及相关的理论，行政法上的行政主体有：行政机关与法律法规授权的组织两种。

我国体育事业机制是计划经济体制下的产物，体育市场国家并没有放开。运动员与各体育行会之间是管理与被管理的关系，运动员享有国有事业单位职工的权益，身份上具有较强的行政依附性，各体育行会是法律法规授权的组织，属于行政法上合法的行政主体。那么，该体育行会在管理运动员过程中产生的争议就是行政争议，运动员为保护自己的合法权益就应该可以提起行政诉讼。因而，我国现行体育法应进行相应的修改与完善，明确运动员的法律身份及其与相关管理机构的关系，肯定运动员对管理机构的行为进行诉讼救济的权利。

（2） 设定体育纠纷用尽内部救济原则，即对与体育纠纷的解决，只有当事人寻求了体育行会内部的救济之后，才能向法院提起诉讼。这一原则现已为体育立法发达的国家普遍采用。这里说的体育纠纷主要是指民事纠纷或行政争议，因为犯罪行为由国家按照刑事诉讼法强行起诉，当事人没有选择的权利。现今各国法院受理体育纠纷案件时都非常小心谨慎，一般会要求当事人首先必须用尽体育行业内部的救济措施后，才能向法院起诉。

对于一些涉及体育专业技术性问题，司法一般不会介入，如裁判的合理性问题等。总的来说, 法院解决体育纠纷的案件较少，有调查结果显示，在德国只有 1/10 的足球体育纠纷最终由法院裁决。各国立法之所以限制司法介入体育纠纷，主要是考虑到体育纠纷的解决需较强的专业知识，体育组织作为体育活动中的权威机构，它能够自主地、公正地解决这一争议， 维护体育行业的自治。并且，随着国际比赛的增加，涉外体育纠纷也相应地增加。如果将涉外体育纠纷交由某内国法院来解决，由于法律的差异或者情感因素的影响，当事人可能不认同该内国法院的裁判，同时，涉外裁判的执行也存在着诸多的困难。

（3）成立体育法庭是必然趋势。一些国家开始设立体育法庭（设在普通法院内） ，有的国家甚至成立了单独的体育法院，如体育运动较发达的意大利、德国等都有自己的体育法庭。各国体育法院或体育法庭解决的纠纷范围与依据的法律各不相同，如德国的体育法庭依据体育法而不是普通法来裁决体育纠纷，意大利的体育法庭主要解决关于球队降级、球员停赛等纠纷。我国目前涉及体育诉讼的案件，如果是一般的民事纠纷，一律由普通的民事审判庭，涉及上述案例中的协会判罚等的纠纷，目前多数是由协会内部解决，但这种方式已越来越不适合当今体育事业的发展，也不利于保障裁判的公正性与权威性。因此设立专门的体育法庭已是行业背景下的大势所趋。

随着我国体育大国和体育强国形象的树立，为加强体育法制建设，推进职业体育法制化进程，我们必须从我国的体育实践与司法现状出发，改革与完善现行体育纠纷诉讼解决机制，以保证体育改革与体育事业的健康发展，并达到与国际体育接轨、树立良好国际形象的目的。

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